Le plan pluriannuel d'investissement (PPI) dans les collectivités territoriales

Le plan pluriannuel d’investissement (PPI) est un document prévoyant les investissements d’une collectivité sur le moyen ou long terme.

Qu’est-ce qu’un plan pluriannuel d’investissement ?

Le PPI se définit comme un outil de pilotage des collectivités et un instrument de prospective financière. Il formalise les choix d’investissement, décidés à partir de l’étude de la situation financière et des besoins de la collectivité.

Le PPI dresse la liste de l’ensemble des projets programmés par la collectivité. A chaque projet est associé un financement, ainsi qu’une temporalité. Il permet de programmer un ensemble de projets cohérent sur plusieurs années, dans un contexte budgétaire contraint. La loi NOTRe du 7 août 2015 impose certaines contraintes relatives à la programmation. Les collectivités doivent intégrer au Débat d’orientation budgétaire (DOB) un volet portant sur les engagements pluriannuels envisagés. Ce volet est souvent présenté et discuté à travers le plan pluriannuel d’investissement.

Le PPI peut prendre différentes formes. La moins contraignante est celle de la simple lettre d’intention. Dans sa forme la plus évoluée, le plan pluriannuel d’investissement est un véritable instrument de pilotage. Le PPI peut également être intégré dans un document plus large, par exemple en l’associant à un plan de gestion. Ce dernier peut être considéré comme l’équivalent du PPI pour section de fonctionnement. Il détermine les équilibres en termes de recettes et dépenses de fonctionnement. Il s'agit notamment des recettes fiscales et des prévisions concernant les dotations de l’Etat. A l’inverse, le PPI peut aussi se concentrer sur les secteurs clefs de la collectivité. Ainsi, la région Ile-de-France guide ses investissements par 2 plans pluriannuels, respectivement dédiés aux transports et aux lycées. Le PPI est particulièrement utile en début de mandat, afin que les priorités politiques des élus ne soient pas mises à mal par une mauvaise gestion financière.

Dans tous les cas, le PPI s’étend sur plusieurs années, généralement 5 ou 6. En revanche, il doit être mis à jour chaque année, même s’il ne s’agit que d’ajustements à la marge.

À lire sur le même sujet : Le budget d'investissement.

Quelle est l’utilité d’un plan pluriannuel d’investissement ?

Le PPI permet de disposer d’une vision globale des projets d’investissement de la collectivité, dans un contexte réglementaire et économique incertain.

Tout d’abord, cette perspective globale permet de répondre à plusieurs limites des règles budgétaires. Si celles-ci ne sont pas moins justifiées par des raisons de démocratie ou de bonne gestion, il est nécessaire de les compléter par un outil de pilotage. Il s’agit notamment :

• Du principe d’annualité. Ce principe permet à l’assemblée délibérante d’exercer un contrôle réel sur le budget, et donc les politiques publiques de la collectivité. Néanmoins, la plupart des investissements ne peuvent pas être prévus sur une seule année. Certains projets de maintenance ou de renouvellement doivent être réalisés en temps et en heure afin d’éviter des surcoûts par la suite. Les nouveaux projets, en particulier ceux d’ampleur, peuvent tout simplement avoir une durée dépassant celle de l’exercice budgétaire.
• De la nomenclature des budgets locaux, définie par les instructions budgétaires et comptables. Celle-ci permet d’uniformiser les budgets locaux et de faciliter leur régularité et leur caractère compréhensible. Cependant, elle peut rendre la cohérence d’ensemble des projets, répartis dans différents chapitres, difficilement lisible.

D’autre part, le PPI est un outil qui s’est généralisé relativement récemment, pour répondre aux exigences de bonne gestion des collectivités. Ces exigences font notamment suite à la diminution des ressources des collectivités, notamment les dotations de l’Etat. Cette baisse des recettes oblige à maximiser l’efficacité des dépenses. Elle contraint aussi à en prévoir le calendrier afin de les lisser dans le temps. Le PPI permet donc d'assurer la concordance entre les projets de la collectivité et ses moyens budgétaires. Pour les EPCI et leurs communes, il facilite l’approche intercommunale de la politique d’investissement. Celle-ci permet d’assurer la complémentarité des projets et d’éviter les doublons. Le PPI garantit aussi, s’il est respecté, le financement complet des projets sans augmentation imprévue de la pression fiscale. Il permet également d’optimiser la gestion de la dette. En conséquence, il sert aussi à obtenir de meilleures conditions de financement bancaire. La charge de la dette dans la section de fonctionnement du budget tend alors à diminuer.

Troisièmement, le plan pluriannuel d’investissement facilite la réaction aux aléas. En disposant d’une vision claire des projets en cours ou envisagés et de leur importance respective, la collectivité voit simplifié son travail d’ajustement à une dégradation – ou une amélioration – imprévue de ses finances. Le PPI permet également d’anticiper les modifications prévisibles du contexte. Il peut par exemple s’agir d’une évolution du contexte intercommunal, et donc des compétences et des charges des communes et de l’EPCI.

Enfin, le PPI est un outil de transparence. Pour les citoyens, il permet de concrétiser les engagements du programme de campagne et de constater les orientations politiques des dépenses les plus importantes. Le PPI peut aussi faciliter la demande de prêt, en informant les banques et les agences de notation d’éléments relatifs à l’endettement.

Le PPI est donc un outil à la fois technique et politique, qui peut être pris comme l’épine dorsale du projet de mandature.

Comment préparer un plan pluriannuel d’investissement ?

1. Réaliser une analyse financière

La première étape est la réalisation de l’analyse financière. Inutile, en effet, de planifier des investissements sans connaître précisément l’état des finances de la collectivité. Il est donc fortement conseillé de réaliser une rétrospective financière complète, avec un large éventail d’indicateurs. Certains éléments sont particulièrement importants. C’est notamment le cas de l’épargne nette, qui correspond à l’épargne brute (l’excédent de la section de fonctionnement, hors travaux en régie) après déduction des remboursements de dette.

2. Estimer le financement des projets

Ensuite, il est nécessaire de lister les projets envisagés. Ceux-ci peuvent être contenus dans le programme de campagne électorale. Ils peuvent aussi faire suite à des besoins immédiats – par exemple de maintenance ou de réparation. Il est fortement conseillé d’inclure les investissements de renouvellement (aussi appelés investissements courants ou de remplacement, destinés à remplacer une immobilisation usée). Cela permet d’assurer l’exhaustivité du plan pluriannuel.

L’essentiel des efforts porte souvent sur les enveloppes d’investissements courants. Le but est en effet de dégager une marge de manœuvre pour les nouveaux projets. Il est donc nécessaire de recenser les besoins des services afin de différencier les dépenses incompressibles des dépenses facultatives.

Ensuite, les services de la collectivité évaluent le coût des projets, ainsi que les éventuelles recettes qu’ils rapporteront à l’avenir.

3. Classer les projets et formaliser leur chronologie

Pour formaliser le PPI, les élus commencent par classer les projets en fonction de leur priorité, là encore, politique ou matérielle. Il est par exemple possible de rassembler les projets dans différentes enveloppes, telles que la maintenance ou, au contraire, les nouveaux projets. Les enveloppes peuvent aussi être thématiques.

Les projets sont ensuite associés à un calendrier prévisionnel. Celui-ci doit être envisagé en fonction des contraintes matérielles (durée des travaux, fréquence du renouvellement, etc.), mais aussi budgétaire. Ainsi, un financement doit être disponible en temps utile pour chaque projet. Leur calendrier dépend donc également des prévisions de recettes fiscales, en fonction des taux proposés au vote. Il dépend aussi du niveau d’endettement souhaité et supportable par la collectivité et des économies prévues sur les dépenses de fonctionnement.

Comment rédiger un plan pluriannuel d’investissement ?

Les contraintes de forme du PPI sont assez limitées. Sa complexité dépend de la taille de la collectivité, et donc de l’importance de ses projets d’investissements. Généralement, les projets sont listés par compétence de la collectivité : ils distinguent par exemple la santé, des transports, ou de l’éducation. Ils sont aussi catégorisés par budget, entre le budget principal et les budgets annexes.

Comme pour tout document destiné aux élus mais aussi aux citoyens, il est conseillé de le rédiger de manière claire. Les aspects les plus techniques sont accompagnés d’explications. La structure ci-dessous est donnée à titre indicatif, et peut être ajustée en fonction des caractéristiques de la collectivité.

1, Introduction du PPI

Le PPI débute bien sûr par une introduction, qui présente l’objet du plan d’investissements. Cette introduction peut notamment rappeler le contexte de la loi NOTRe, l’utilité d’un plan pluriannuel et en annoncer les grandes lignes.

2. Présentation des grands équilibres financiers

Ensuite, on présente généralement les grands équilibres financiers présidant au PPI. Il est par exemple nécessaire de lister les hypothèses retenues en termes de budget et d’évolution souhaitée des indicateurs. Ceci permet d’expliquer les choix des projets retenus. Cette partie peut donc inclure :

• La fiscalité locale : augmentation des impôts afin de financer des investissements utiles, ou au contraire maîtrise de la fiscalité.
• Les prévisions relatives aux transferts de l’Etat. Bien que celles-ci soient susceptibles d’évoluer, il peut être intéressant de souligner les baisses de dotations déjà annoncées, ou les changements concernant la péréquation.
• Les éventuels transferts de compétences. Ceux-ci peuvent se faire depuis ou vers l’Etat ou un autre niveau de collectivité en cas d’évolution législative. Des transferts ont aussi lieu lorsqu’une commune et son intercommunalité décident de transférer de nouvelles compétences facultatives. C'est aussi le cas lorsque l’EPCI change de catégorie. Le coefficient d’intégration fiscale (CIF), et donc le calcul de certaines dotations, peut être amené à changer.
• Les projets engagés mais non achevés lors du mandat précédent, qu’il y ait eu ou non un changement de l’exécutif.
• Les autres contraintes spécifiques à la collectivité. Il peut par exemple s’agir d’une dépense de fonctionnement particulièrement lourde (et donc limitant les possibilités de dégager une capacité d’autofinancement), telles que des dépenses sociales importantes. Un autre exemple est un patrimoine riche et nécessitant une maintenance importante.
• La structure et la gestion de la dette, incluant notamment un objectif en termes de capacité de désendettement. Il est aussi utile de préciser les conditions passées et actuelles de financement auprès des établissements financiers (donc les taux d’intérêts concernant les emprunts déjà contractés et les éventuels emprunts envisagés au cours du mandat).

3. Présentation du financement des investissements

Le PPI indique la source et le montant des recettes d’investissement prévues. Celles-ci comportent des dotations et subventions, les recettes fiscales, l’emprunt et des sources annexes. La capacité d’autofinancement en fait aussi partie. Cette dernière correspond à l’excès de la section de fonctionnement. Le plan doit donc également détailler les recettes et les dépenses de fonctionnement.

Pour chacun de ces éléments, il peut être utile de préciser leur évolution sur les années précédant celle de la rédaction du PPI. L’ajout de schémas permet d’en faciliter la visualisation, en différenciant les évolutions passées et les prévisions. A titre indicatif, vous pouvez spécifier le chapitre du budget auquel correspond chaque dépense ou recette. Cela permet de faciliter la lecture du PPI et du budget primitif pour les élus et les services.

S’il est prévu de financer en partie les investissements par la diminution des dépenses de fonctionnement, vous devez détailler la manière dont ces économies seront réalisées. Cela permet de concrétiser le plan, qui doit être un guide d’action, plutôt qu’un ensemble de promesses généralistes. Il peut donc s’agir de réduire le train de vie de la collectivité, d’optimiser ses moyens, ou de mutualiser certaines compétences au niveau de l’intercommunalité. Il est conseillé de présenter les charges de personnel à part, en raison de leur poids dans les budgets locaux. Il en est de même pour les dépenses d’investissement. Vous pouvez par exemple estimer les économies réalisables en maîtrisant les projets d’investissement nouveaux et en ajustant les investissements routiniers. Au contraire, vous pouvez aussi mettre en lumière le caractère incompressible de certaines dépenses.

A partir de ces éléments, vous pouvez estimer le montant total des recettes d’investissement.

4. Détail des projets d’investissement

Plutôt qu’une simple liste, les projets peuvent être présentés selon les grandes orientations politiques qui y président – en particulier si ces projets sont nombreux. Ainsi, certaines collectivités présentent des orientations, ou axes, qui reflètent les volontés politiques de la mandature. Ces axes sont eux-mêmes divisés en programmes, plus opérationnels.

Au sein de chaque programme, un ou plusieurs projets, très concrets, sont indiqués. Il peut par exemple s’agir du renouvellement du mobilier de la collectivité, ou de l’achat d’un bâtiment. Pour chacun de ces projets, le montant du budget est indiqué.

5. Mettre le PPI a jour

Enfin, le PPI doit être régulièrement mis à jour. Les crédits peuvent être rééchelonnés, en fonction des imprévus liés aux projets d’investissements eux-mêmes ou d’autres aléas économiques. Les évolutions des priorités politiques sont également prises en compte, en avançant certains crédits aux détriments d’autres projets. Cette actualisation peut être réalisée à mi-mandat pour les plus petites collectivités, mais il est conseillé d’ajuster le PPI tous les ans.

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Outil de pilotage des collectivités et instrument de prospective financière, le PPI formalise les choix d’investissement. Souvent effectué sur le logiciel financier de la collectivité et sur Excel, il peut être difficile à lire et à mettre à jour.

Afin de répondre à ces difficultés, Manty Budget, notre solution de préparation budgétaire collaborative et intuitive, intègre désormais des fonctionnalités permettant de rendre plus lisible l’ensemble des projets d’investissement de la collectivité.

Pour découvrir cette fonctionnalité et la vue DAF de Manty Budget, prenez rendez-vous avec un de nos chargés d’affaire.

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