Les collectivités territoriales sont soumises à 2 injonctions contradictoires : faire le plus d’économies possible, et financer des projets essentiels comme la transition écologique ou la modernisation d’infrastructures vieillissantes. En conséquence, elles sont souvent contraintes de sacrifier des projets durables au détriment d’autres, plus urgents. Cette situation complexe les pousse à repenser leurs stratégies d’investissement. Pour y parvenir, le Plan Pluriannuel d’Investissement (PPI) est un indispensable. Cet outil permet une gestion prévisible et rigoureuse de projets à long terme. Il s’illustre comme un incontournable pour aider les collectivités à trouver le juste équilibre entre leur budget et leurs obligations.

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PPI : le pilier de la planification budgétaire

Le Plan Pluriannuel d'Investissement (PPI) organise et structure les investissements en fonction de la capacité financière des collectivités territoriales. Pour l'exécutif et la Direction Financière, il constitue ainsi une aide précieuse pour réaliser des arbitrages budgétaires en matière d’investissement et piloter la réalisation des opérations les plus importantes.

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Le PPI facilite grandement les arbitrages politiques des collectivités locales. En ce sens, il s’agit d’un outil essentiel pour ces structures lors de missions de pilotage et de planification.

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Pour répondre pleinement à ses objectifs, le PPI doit répondre à 4 exigences fondamentales :

• Évaluer le coût des projets au regard des capacités d’investissement de la collectivité,
• Structurer les projets en fonction de critères de priorisation,
• Être révisé au moins une fois par an pour s’ajuster aux évolutions économiques et budgétaires,
• Faire l’objet d’un pilotage rigoureux tant sur le plan administratif que sur le plan politique

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Selon l’INSEE (cf. L’investissement des collectivités territoriales, un document de l'Inspection Générale des Finances paru en octobre 2024, ), 40 % à 50 % des dépenses d’investissement des collectivités sont allouées à des équipements neufs. Ces dépenses représentent 80 % des investissements publics. Pourtant, le besoin de réhabilitation des infrastructures existantes est évalué à près de 40 milliards d’euros.

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Le constat est là : les collectivités doivent choisir entre construire de nouvelles structures ou investir dans l’amélioration, voire le maintien, de celles déjà en place. Comment prendre une telle décision en étant sûr de faire le bon choix ?

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Dans une collectivité donnée, la réussite d’un PPI repose entre autres sur la contribution de profils bien particuliers. En effet, mener à bien ce type de projet nécessite des connaissances profondément expertes du patrimoine immobilier et de l’état de maintenance des principales infrastructures. Il est conseillé de mettre en place une grille d’évaluation du portefeuille d’investissement qui s’appuie sur des critères comme :

• L’investissement de mise aux normes
• L’investissement de revalorisation
• L’investissement de construction
• Ou encore l’investissement productif de nouvelles ressources

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Ceci dit, l’analyse financière n’est pas à négliger ! Cette étape est déterminante pour ajuster les crédits de paiement et définir l’enveloppe pluriannuelle propre à chaque opération. Dans le cadre de cette analyse, 3 critères interdépendants sont à observer :

• L’autofinancement, ou le financement des investissements grâce à l’épargne dégagée par la différence entre recettes et dépenses de fonctionnement
• L’évaluation des recettes complémentaires, telles que les subventions ou les dotations en provenance de tiers
• Et le recours à l’emprunt

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Pour estimer le coût global d’un investissement, la Direction des Affaires Financières (DAF) peut opter pour une démarche centrée sur le calcul d’un ROI (Retour sur investissement).

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Ce calcul s’intègre dans une réflexion plus globale qui doit préserver l'équilibre entre la section fonctionnement et la section investissement. Ainsi, un projet qui consomme des ressources dont l’exploitation serait déficitaire peut tout de même être lancé si les ratios d’endettement ne dépassent pas un certain seuil, et que les sections investissement et fonctionnement restent à l’équilibre.

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Enfin, il est primordial d’évaluer l’ensemble des impacts de l’opération sur la section de fonctionnement. Pour ce faire, il faut tenir compte des dépenses et recettes d’exploitation, des coûts relatifs à la maintenance, de la masse salariale et de son évolution, etc.

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Construire et suivre le PPI : une démarche collaborative

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La construction d’un PPI repose sur une collaboration étroite entre la DAF et les différentes directions métiers et opérationnelles. Cette démarche implique :

• La création de fiches projets suivies par un comité de pilotage,
• Une actualisation régulière du PPI qui tient compte des priorités et du budget disponible
• Et un suivi rigoureux des opérations et des remontées d’informations à la fois financières et contractuelles

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Cette collaboration s’opère dans des instances de décision telles que le comité de revue du PPI ou le comité de pilotage de projet. Ces moments d’échange permettent un dialogue constructif autour des arbitrages budgétaires. Mais comment ces décisions sont-elles orientées ?

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Dans les collectivités, les décideurs doivent être particulièrement attentifs à la donnée. Il s’agit d’un véritable outil d’évaluation et de partage de l’information. Avant la numérisation de l’espace public, le financement des infrastructures se pensait opération par opération. Désormais, il est primordial de le repenser dans une logique de services intégrés.

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Grâce à l’essor des objets connectés, les services de la collectivité locale collectent et traitent des données de sources multiples sur tout un éventail d’équipements publics. En plus d’assurer l’entretien d’un bâtiment ou d’un service local, il est possible d’avoir une vision exacte des données relatives à son exploitation, ou à de potentielles synergies avec d’autres services.

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Aidée par ces informations, la DAF maîtrise totalement l’environnement d’une opération donnée. Elle est alors en mesure d’ajuster la stratégie d’investissement de manière décisive et d’agir sur plusieurs leviers tels que la politique tarifaire ou les conditions d’usage (horaires de desserte ou d’ouverture).

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Cette gestion de la donnée requiert une collaboration étroite entre l’ensemble des acteurs qui la produisent, l’exploitent et la structurent. Une gouvernance réunissant DGA et DSI est nécessaire pour cartographier les données disponibles, et surtout, définir les processus de maîtrise pour l’ensemble du cycle de vie de chaque donnée.

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La visualisation de données devient un formidable outil, non seulement pour le partage, mais aussi pour la vulgarisation de l’information financière. Une fois les renseignements traités, la DAF prend soin de sécuriser la source de la donnée et son actualisation. Elle remet ensuite aux élus et aux opérationnels un outil de restitution des différents scénarios envisagés pour construire et financer le PPI.

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Beaucoup de collectivités utilisent de trop nombreux fichiers Excel pour construire et restituer leurs PPI. Si ces tableurs sont souvent privilégiés, notamment pour la saisie des hypothèses de financement, ils sont complexes, difficilement lisibles, et peu maintenables si les agents qui en sont à l’origine quittent les effectifs.

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Une présentation synthétique du PPI, qui rend compte des principaux éléments de dépenses ainsi que des grandes hypothèses de financement, sera fortement appréciée des élus. Dès lors, à partir d’un scénario, ils seront en mesure d’arbitrer et de valider les recommandations de la DAF dans différentes phases de décisions budgétaires.

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PPI et financement de la transition écologique

La transition écologique et énergétique est pleinement intégrée dans les stratégies d’investissement des collectivités. La Stratégie nationale Bas Carbone implique que les collectivités doivent investir au moins 21 milliards d’euros par an jusqu’en 2030 dans des projets de protection de la biodiversité, d’adaptation au changement climatique, et de réduction des émissions de gaz à effet de serre.

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Pour les partenaires institutionnels des collectivités, la transition écologique est donc une priorité (pacte vert européen, stratégie pour le climat et l’énergie, etc.). Ils proposent des mécanismes de financement pour des investissements de collectivités qui participent à la transition écologique.

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On observe une concentration du soutien financier sur des thématiques comme :

• La protection de la biodiversité
• La prévention des inondations
• L’efficacité énergétique
• Et la mobilité durable

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Pour élaborer un PPI, il est donc conseillé aux collectivités d’identifier les projets susceptibles de recevoir les subventions prévues dans le cadre du financement vert européen, du fond vert de l’Etat, ou encore du FRATRI (Fonds régional pour l’amplification de la 3e révolution industrielle) porté par l’ADEME.

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Si le PPI évalue l’impact des opérations d’après la taxonomie européenne, il peut aussi être un outil au service du verdissement des dépenses d’investissement de la collectivité.

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En effet, grâce au PPI, les élus et services réalisent des arbitrages dès les instances de dialogue budgétaire. Ils allouent les dépenses aux projets les plus favorables selon des critères d’investissement comme le poids financier, le mode de financement et l’impact (positif ou non) sur l’environnement.

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La mise en place de solutions de collecte et d’analyse de données est devenue nécessaire pour estimer la soutenabilité du PPI. C’est un levier important pour identifier de potentielles économies de fonctionnement ou allouer les dépenses affectées à des services structurellement en baisse.

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Le pilotage par la donnée est un prérequis indispensable. Il permet entre autres de suivre et réduire la consommation des fluides (eau / électricité / gaz), ou de mettre en place des actions d’optimisation. Par exemple, si les données au sujet des piscines d’une collectivité sont recueillies, il sera possible d’y réduire le besoin de chauffage en modulant les horaires d’ouverture ou en rénovant des équipements de chauffage vieillissant.

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Par ailleurs, la baisse structurelle de certains services peut entraîner un redéploiement des ressources. Prenons la transition démographique. Si une réduction du nombre d’élèves scolarisés est observée, les collectivités peuvent réviser le bâti et redéfinir la carte scolaire de leur territoire. Les économies qui découleraient d’une mutualisation du bâti ou de la fermeture de certaines classes, pourraient alors être redéployées dans d’importantes opérations d’investissements verts.

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Le PPI s’avère être un outil des plus stratégiques pour les collectivités territoriales. Il s’appuie sur une solution de pilotage par la donnée qui répond à un double impératif : la rigueur budgétaire et le financement de la transition écologique. En effet, nous l’avons vu, la centralisation de l’information métier, financière et environnementale évite les doublons dans les documents. Pour les élus comme pour les directeurs des services, le PPI est le meilleur moyen d’obtenir des arbitrages éclairés. Ils peuvent ainsi privilégier des scénarios d’investissements soutenables tant sur le plan financier que sur le plan environnemental. L’avenir du secteur public est en marche, adopter un PPI permet de ne pas rester en marge.