Dans le domaine des ressources humaines (RH), la gestion fait référence à l'ensemble des actions administratives et opérationnelles qui organisent et suivent les effectifs au quotidien : gestion des contrats, des absences, des paies, etc. Elle permet d’assurer la fluidité et la régularité des processus RH. 

Le pilotage des ressources humaines implique une approche plus stratégique. Les missions associées visent à surveiller et ajuster continuellement la performance des ressources humaines en fonction des objectifs à long terme de l'organisation. Il s’agit de prendre des décisions éclairées pour aligner les effectifs et les compétences sur les besoins futurs. Le tout en optimisant les coûts à moyen et long terme. 

Dans le contexte des collectivités territoriales, ces deux notions peuvent parfois être perçues comme opposées, voire contradictoires. Pourtant, elles sont loin de se soustraire l’une à l’autre. Bien au contraire, gestion et pilotage sont complémentaires et se nourrissent mutuellement. Tandis que la gestion assure l'équilibre quotidien, le pilotage permet de guider l'organisation vers une vision stratégique de ses ressources humaines.

D’après l’Inspection Générale des Finances (IGF), 7 % des effectifs de la fonction publique territoriale partiront à la retraite chaque année. À compter de 2035, ce serait même 10 %. Parallèlement, ces structures sont confrontées à des défis financiers croissants, avec des ressources souvent limitées. 

Dans ce contexte, la question du pilotage et de la gestion de la masse salariale devient d'une importance capitale. Si la gestion est cruciale pour faire face aux contraintes budgétaires immédiates, le pilotage, lui, permet de prendre des décisions éclairées et d'anticiper les enjeux à venir.

Gestion de la masse salariale : une réponse aux impératifs immédiats

Dans les collectivités territoriales, la gestion de la masse salariale repose sur des décisions immédiates.
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Le plus souvent, les gestionnaires RH prennent ces décisions pour répondre à des impératifs immédiats. Elles sont dictées par des contraintes budgétaires strictes comme la réduction des dotations de l’État ou l'augmentation des charges de personnel (en témoigne le calendrier d'augmentation des cotisations de CNRACL de 2025 à 2028).
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Pour accompagner la gestion de la masse salariale, certains appliquent une logique comptable qui suit des objectifs axés sur le respect des budgets alloués et la maîtrise des coûts à court terme.
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Cette gestion comptable présente des avantages :

• La maîtrise des dépenses : La gestion comptable permet de contrôler efficacement les dépenses de personnel, qui représentent une part significative du budget des collectivités (la masse salariale pèse en moyenne plus de 50% dans le budget de fonctionnement des collectivités).
• Le respect des contraintes financières : Elle garantit la conformité avec les exigences réglementaires et financières, en veillant à ne pas dépasser les crédits votés.
• L’adaptabilité à court terme : Elle permet de réagir rapidement aux ajustements budgétaires nécessaires, notamment dans les périodes de crise.
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Ceci dit, elle présente aussi des risques :

• Vision à court terme : Se focaliser sur les seuls équilibres financiers peut amener à sacrifier des choix stratégiques à plus long terme, tels que le développement des compétences ou la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC).
• Décisions sous contraintes : La gestion comptable, en répondant aux urgences budgétaires, peut conduire à des décisions hâtives, comme le gel des embauches ou la réduction des formations, avec des effets négatifs à moyen et long termes sur la qualité des services publics.
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Une telle approche peut aussi avoir de mauvaises répercussions sur la motivation des agents et entraîner des imprévus. De façon directe ou indirecte, ces décisions pourraient générer des coûts supplémentaires de masse salariale et de dépenses de personnel (coût de l’absentéisme, heures supplémentaires, coût de remplacements inévitables, augmentation de la prime d’assurance statutaire…).
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Pilotage de la masse salariale : anticiper pour mieux agir

Si le pilotage de la masse salariale s’inscrit dans une logique à long terme, la gestion de la masse salariale est plutôt un moyen d’anticiper les évolutions futures afin d’orienter au mieux les décisions actuelles.

Cette approche implique une vision stratégique des ressources humaines qui prend en compte des facteurs tels que les mutations technologiques, les besoins futurs en compétences ou encore l’évolution démographique et sociale.

Pour autant, mettre en œuvre une démarche prospective à long terme (5 à 10 ans) s’avère très complexe dans les collectivités territoriales. Et pour cause, dans ces modes de gouvernances, le pilotage de la masse salariale et l’approche prospective doivent s’adapter au contexte spécifique d’un mandat électif limité dans le temps. Ce mandat étant soumis à des contraintes budgétaires et des priorités politiques, il vaut mieux privilégier une approche plus pragmatique et concrète. 

Ainsi, il est plutôt recommandé :

• De se concentrer sur des objectifs réalisables et mesurables à moyen terme
• Et d’ancrer chaque action dans un horizon réaliste

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Un pilotage de la masse salariale adapté aux contraintes et spécificités des collectivités

Plutôt que de se projeter dans des scénarios lointains, une démarche prospective à moyen terme permet de se concentrer sur l’identification des tendances actuelles. Il ne s’agit pas de prévoir des événements spécifiques à 5, 10 ans ou plus, mais plutôt de s’adapter aux signaux faibles déjà perceptibles pour préparer des actions concrètes.

En effet, pour que la prospective soit utile dans un mandat électif, elle doit être liée à des projets précis, avec des actions identifiées et réalisables dans un horizon de temps raisonnable. On pense par exemple à :

• L’anticipation des départs à la retraite : Au lieu de penser l’évolution des effectifs sur 10 ans, une approche pragmatique consisterait à planifier sur 3 ans les départs à la retraite et à organiser des plans de succession, voire des recrutements ciblés pour éviter des déficits de compétences.
• La réorganisation des services : Si les besoins évoluent rapidement (comme dans le cadre du numérique), un plan de réorganisation sur 2 à 4 ans peut être mis en place, avec : une analyse des compétences actuelles et des besoins futurs, les recrutements nécessaires (en interne ou en externe), la formation que les agents doivent recevoir en conséquence…
• Ou encore l’accompagnement du changement : En prévoyant des actions concrètes sur le moyen terme (formations, ajustements des infrastructures, suivi des indicateurs de performance…), il est possible d’intégrer la prospective au changement des pratiques de travail. Comme avec le télétravail ou la numérisation des services.

Quand les arbitrages nécessaires sont bien préparés en amont, le pilotage permet :

• De prendre des décisions réfléchies
• D’accompagner des changements organisationnels
• Et d’éviter les ajustements de dernière minute qui peuvent nuire à la performance globale

Remplacement ou non remplacement, réorganisation des services concernés, mutualisation des ressources internes, redéfinition de la charge de travail sur les différents agents concernés… Les collectivités qui anticipent les départs en retraite de leurs agents sont en capacité de réfléchir en amont aux différentes hypothèses et stratégies envisageables.

Les décisions sont prises après évaluation de la pertinence et des incidences financières de chacun de ces scénarios. Des plans d’accompagnement du changement peuvent être envisagés pour leur mise en œuvre.

Pour piloter la masse salariale d’une collectivité territoriale de la façon la plus pragmatique possible, il existe des outils dont l’objectif est d’aider à prendre des décisions rapides et personnalisées.

Les plus fiables sont :

• Les outils de simulation financière qui permettent de prendre des décisions éclairées et ajustées à la réalité des budgets disponibles en simulant des hypothèses et des scénarios financiers pour divers projets RH (réduction ou augmentation d’effectifs, réorganisation des services…).
• Les tableaux de bord de la masse salariale qui utilisent des indicateurs pour suivre des informations clés (comme le nombre d’agents, les coûts salariaux, le taux de renouvellement des effectifs, les heures supplémentaires, etc.). Ils offrent une vue d’ensemble rapide de la situation pour ajuster les effectifs ou décider de réallouer des ressources en temps réel.
• Et les indicateurs de performance RH, parmi lesquels certains sont particulièrement pertinents. Suivre la mobilité interne, le taux et le coût de l’absentéisme, ou le taux de formation peut permettre d’identifier les écarts par rapport aux objectifs et de réagir rapidement.

Ces tableaux de bord et ces indicateurs offrent la possibilité de réaliser une analyse très fine de différents aspects RH. Ils mettent aussi en évidence les effets produits par les décisions prises et les actions mises en œuvre pour s’y tenir. En conséquence, identifier les mesures d’ajustement nécessaires et les orientations stratégiques envisageables devient plus simple.
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La prospective : plus que prévoir, préparer l'avenir

Dans un monde qui connaît de rapides mutations, la gestion des ressources humaines ne peut plus s’appuyer uniquement sur des prévisions à court terme.

Face aux défis démographiques, technologiques et environnementaux auxquels nous sommes soumis, il est essentiel de mettre en place des démarches plus prospectives. Se projeter dans divers scénarios plausibles pour orienter au mieux les décisions actuelles est désormais un prérequis.

En anticipant ainsi les besoins et les évolutions futures, les collectivités territoriales peuvent encore garder la maîtrise de leurs choix et de leurs décisions. Autrement, elles devront constamment se laisser imposer des ajustements dictés par des contraintes budgétaires immédiates.

Pour les collectivités publiques, la prospective vise à conserver de la proactivité et de la résilience, tout en prenant des décisions éclairées. Ces décisions soutiennent la qualité des services publics et l'efficacité de leurs organisations.

En d’autres termes, la prospective ne cherche pas à « prévoir », mais à créer des conditions de flexibilité pour mieux s’adapter.

Les deux approches de gestion et de pilotage de la masse salariale ne sont pas opposées, mais complémentaires. La gestion réactive à court terme est indispensable pour respecter les contraintes budgétaires. Mais le pilotage anticipatif à moyen terme reste le meilleur moyen de maîtriser les évolutions futures sans attendre que les difficultés ne surviennent. L’enjeu est donc de trouver un juste équilibre.

Prévoir, c'est rester maître de ses décisions. En alliant ces deux approches dans une démarche prospective, les collectivités renforcent leur capacité à préparer l’avenir, tout en garantissant une gestion rigoureuse des ressources humaines.