La PFI - Private Finance Initiative

La Private Finance Initiative (PFI) désigne un procédé de financement et un type de gestion. Elle est formalisée par des contrats entre des collectivités locales et des acteurs privés. Elle se situe entre la régie (c’est-à-dire la gestion directe par les moyens propres de la collectivité) et la privatisation pure et simple.

PFI se traduit littéralement par « Initiative de financement privé », bien que le terme anglais soit couramment utilisé. En France, on assimile généralement la PFI au « Partenariat public-privé » (PPP). De manière plus large, la PFI désigne une politique d’acquisition publique à l’aide de financements privés.

Qu’est-ce que la private finance initiative ?

La PFI vient initialement de Grande-Bretagne. Le terme est issu d’un programme lancé en 1992 pour attirer des investissements vers le secteur public britannique, tout en réduisant la dette de l’Etat. Depuis, ce modèle s’est répandu en France et dans de nombreux pays de l’Union Européenne. En France, la PFI a un sens plus restreint que dans sa version britannique. En effet, un certain nombre de contrats de PFI outre-Manche tombent sous d’autres qualifications en France.

La PFI est avant tout un moyen de financer des projets du secteur public à travers le secteur privé. En PFI, c’est le partenaire privé qui supporte l’avancement des fonds. Elle est donc fréquemment utilisée pour des projets où l’investissement initial représente une charge importante pour le budget de la collectivité. Elle est employée dans un grand nombre de domaines de la compétence des collectivités locales. Elle constitue une alternative à la gestion traditionnelle par les services techniques de la collectivité.

Qu’est-ce que le partenariat public-privé ?

La forme la plus fréquente du PPP est le marché, ou contrat, de partenariat, bien qu’il existe aussi des contrats dérogatoires. Les contrats de partenariat ont été introduits dans le droit français en 2004, en s’inspirant de la PFI britannique. Ce sont des contrats administratifs, prévus par le code de la commande publique (art. L1112-1). Ils peuvent être signés par l’Etat (et ses établissements publics) ou une collectivité territoriale. A travers ce contrat, la personne publique confie à un tiers une « mission globale ».

Cela signifie que le contrat a pour objet la conception et la réalisation, mais aussi l’exploitation, l’entretien et la maintenance des biens concernés, ainsi que le financement. Ces biens peuvent être des ouvrages, des équipements ou des biens immatériels. Dans tous les cas, ils doivent être nécessaires au service public.

Le contrat est valable sur une durée déterminée, durant laquelle la personne publique rémunère le cocontractant privé. On parle aussi de loyer payé par la personne publique. Aux termes du contrat, celle-ci acquiert la propriété du bien.

Le PPP est fréquemment utilisé pour des projets routiers ou ferroviaires, d’éclairage public ou de rénovation de bâtiments publics.

Quels sont les autres types de contrats administratifs, par opposition au marché de partenariat ?

La PFI se distingue bien sûr de la gestion directe par la collectivité. Cependant, il différencie également d’autres formes de gestion impliquant un acteur privé. Le choix du type de gestion dépend donc des caractéristiques propres à la collectivité, aux finances locales, et à des choix politiques.

Le marché de partenariat est une forme de marché public. Il en existe de nombreuses autres, par exemple les marchés de fourniture, les marchés de services, etc.

Le marché de partenariat est différent de la concession. Contrairement au PPP, celle-ci est rémunérée non pas par des paiements de la collectivité, mais par les recettes d’exploitation du service. La délégation de service public (DSP) est une forme de concession.

La PFI est parfois considérée comme un entre-deux, entre les formes « classiques » de marché public et la DSP.

Quel est l’intérêt de la private finance initiative ?

La PFI a 3 buts :

1. Augmenter la capacité de financement de la collectivité. Celle-ci n’a pas à avancer les fonds : c’est le partenaire privé qui s’en charge. Les dépenses d’investissement sont donc étalées. La collectivité effectue des paiements au co-contractant tout au long du contrat. Lorsque le contrat est achevé, le résultat est le même que dans la gestion traditionnelle (la collectivité possède le bien), mais les dépenses sont réalisées sur plusieurs années.
2. Améliorer la qualité du service public. La collectivité impose au co-contractant des critères de qualité, auxquels le montant des paiements est conditionné.
3. Diminuer la dépense publique. La collectivité profite des compétences du secteur privé.

La PFI comporte donc un aspect financier et gestionnaire d’une part. D'autre part, elle a un aspect politique, qui consiste à promouvoir la gestion privée de certains services publics.

Quels sont les risques de la private finance initiative ?

Malgré ses avantages, le PPP ne doit pas être envisagé comme le mode d’achat public par défaut. En effet, il a fréquemment un coût global plus élevé pour la collectivité. Le Sénat préconise donc de réserver ces contrats à « des opérations coûteuses et complexes ». (Rapport d’information n°617 (2012-2013), sur les infrastructures de transport et les collectivités territoriales).

La PFI pose aussi le risque d’une incitation au surinvestissement. En signant le contrat, la collectivité s’engage pour plusieurs années. Or, cette dépense n’apparaît pas dans sa dette, contrairement à un emprunt souscrit pour financer la section d’investissement. Elle n’est pas non plus prise en compte dans la capacité de désendettement.

Quelles sont les règles relatives à la PFI ?

Comme tout marché public, la PFI doit se soumettre à un ensemble de règles précises. En particulier, elle doit obéir à 3 grands principes :

1. Liberté d’accès à la commande publique. Tout candidat potentiel a librement accès aux besoins de la collectivité qui offre le contrat.
2. Egalité de traitement des candidats. Outre l’interdiction de discriminer, ce principe implique de rédiger le cahier des charges de manière objective et à ne pas orienter le choix. Toutes les candidatures doivent être examinées. Enfin, tous les candidats doivent disposer de la même information.
3. Transparence des procédures. Ce dernier principe garantit les deux premiers. Il assure que le choix de la collectivité soit expliqué aux candidats refusés.

De ces principes découlent des règles concrètes, généralement fixées par seuil, selon le montant de la commande. Celles-ci permettent d'assurer l'efficacité de la commande publique et la bonne utilisation des deniers publics.

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La PFI, utilisée pour financer certaines opérations particulièrement coûteuses et complexes, ne doit pas être envisagé comme le mode d’achat public par défaut. En effet, elle présente plusieurs risques comme une incitation au surinvestissement.

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