Pilotage : les enjeux spécifiques liés à la mutualisation des services communaux

Comment rendre compte de l’action intercommunale ? Comment évaluer les coûts et bénéfices liés à la mutualisation ? Comment évaluer la performance et la qualité des services intercommunaux ? Quels indicateurs suivre pour piloter l'action publique intercommunale ?

Contexte

Encadrée récemment en France par la loi de 2010 de Réforme des collectivités territoriales (RCT), la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 et la loi NOTRe du 7 août 2015, la « mutualisation des services » désigne le transfert de compétences d'une commune à un établissement public de coopération intercommunale ainsi que la création de services communs, en dehors du transfert de compétences (Articles L. 5211-4-1 et 4-2 du CGCT).

Elle peut prendre plusieurs formes : la prestation de services, la mise à disposition des agents, la mise à disposition de services et la création de services communs.

On compte aujourd’hui en France 1 258 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre sur 34 970 communes (2019), un chiffre qui a diminué de plus de 50% en 10 ans.

La mutualisation des services communaux s’inscrit dans un contexte politique marqué par un impératif de maîtrise de la dépense publique locale. L’instauration d’une démarche de pilotage des ressources apparait donc d’autant plus pertinente que se trouvent au cœur de la mutualisation les objectifs d’optimisation et de rationalisation des coûts.

Les enjeux

Économies d’échelle

Le premier enjeu de la mutualisation, et qui doit pouvoir être évalué au fil du temps, est la réalisation d’économies d’échelle.

La mutualisation doit ainsi être plus intéressante financièrement que la gestion individuelle des services publics locaux ou ressources mutualisées par les communes.

Il peut s’agir d’économies sur les dépenses de fonctionnement, par exemple liées au personnel, au matériel informatique ou aux équipements des services techniques. Les intercommunalités peuvent ainsi par exemple avoir comme objectifs le maintien au cours du temps, notamment au sein des services support, d'un nombre d'équivalent temps plein (ETP) inférieur ou égal la somme du nombre d'ETP que les communes membres auraient connu si elles ne s'étaient pas regroupées.

Il peut être également pertinent, bien que plus abstrait, d'identifier les dépenses évitées par la mutualisation (on parle également de "non-dépense") comme la création d'un centre technique ou des structures d'accueil dédiées aux différentes catégories de population (petite enfance, jeunesse, sénior, etc.).

Bien que la tendance soit plutôt inverse, ces bénéfices financiers peuvent également venir de recettes nouvelles, notamment fiscales, comme par exemple, l’augmentation de la dotation globale de fonctionnement liée au coefficient d’intégration fiscale (CIF).

Qualité et performance

Au-delà de l’aspect financier, la performance et la qualité des services sont au cœur des enjeux liés à la mutualisation.

Ils concernent aussi bien la qualité de travail des agents publics et la performance de l'organisation, que la performance et la qualité des services aux habitants et entreprises du territoire.

Elles peuvent être par exemple mesurées par :

• le bon fonctionnement des services (taux de réclamation, taux d'interruptions de services non programmées, nombre de tickets gérés par les services techniques) ;
• la disponibilité des agents (délais d'attente au guichet ou de réponse d'un service à un autre) ;
• la professionnalisation des agents (dépenses de formation, nombre d'agents ayant bénéficié d'une formation) ;
• la diversification des services sur le territoire (création de nouveaux équipements sportifs et culturels, d'activités périscolaires ou extra-scolaire, de nouveaux lieux d'hébergement pour les personnes âgées ...) ;
• ou encore la mise en œuvre de projets d'aménagement ou de dispositifs économiques, sociaux et environnementaux qui n'auraient sans doute pas été mis en œuvre autrement, à l'instar par exemple des fonds d'urgence et de soutien de plusieurs millions d'euros mis en place par les communautés d'agglomération et métropoles en France en 2020 pour faire face à la crise sanitaire.  

Cet objectif de qualité est également lié à un enjeu d’équité et d'harmonisation des services rendus aux citoyens par les communes sur un même territoire. Il est notamment matérialisé par la mise en œuvre de pactes financiers intercommunaux.

À lire sur le même sujet : DRH d'une collectivité : quels indicateurs suivre ?

Transparence

Le troisième enjeu de l'intercommunalité est celui de la transparence. En effet, le scrutin "flêché" des élus communautaires, les prérogatives fiscales, et la nature des compétences déléguées augmentent l'attente des citoyens en termes de transparence des décisions communautaires.

Les EPCI ont également le devoir de rendre compte de l’action qu’ils mènent auprès des collectivités qui en sont membres. Plus particulièrement, la transparence financière, notamment relative aux dépenses consacrées à chaque collectivité, aux recettes perçues, ainsi qu’au remboursement entre collectivités semble primordiale.

Instaurer une démarche de pilotage de l’action publique intercommunale

Face à ces enjeux, l’instauration d’une démarche de pilotage est essentielle afin d’évaluer en temps réel et rétrospectivement l’impact financier, humain, et organisationnel des intercommunalités et de guider l’action publique future.

Dans cette démarche, les systèmes d’information, leur intégration au sein d’un système informatique décisionnel (on parle également d’outil de business intelligence ou de data visualisation), la mise en œuvre de tableaux de bord et d'indicateurs constituent des ressources précieuses. La mise en œuvre de ces outils de pilotage peut être portée par une direction ou un pôle de Contrôle de Gestion et de Qualité, ou par une Direction en charge du Pilotage et de la Performance, le plus souvent rattachées à la Direction Générale des Services.

Ces outils s'inscrivent généralement dans un projet d'administration plus large, visant la performance des services publics.

La métropole de Clermont (63), les communautés d'agglomération des Territoires Vendômois (41) ou encore de Grand Lac (73) peuvent à ce titre être citées en exemple.

Pour approfondir : lisez le Comparatif des solutions décisionnelles pour collectivités territoriales

Exemples d’indicateurs pertinents à suivre pour piloter l’action publique intercommunale, par périmètre ou fonction

Finances

• Répartition des dépenses réelles de fonctionnement par commune
• Zoom sur les dépenses de fonctionnement de certains services et équipements mutualisés
• Consommation des crédits de fonctionnement en fonction du budgété par antenne sur certains équipements mutualisés (exemple : les piscines ou les conservatoires)
• Evolution des dépenses et recettes sur plusieurs exercices, pour chaque service mutualisé et avec un cadrage possible sur certaines natures de dépenses (exemple : charges de personnel, fournitures, maintenance)
• Recettes de fonctionnement et d’investissement budgétées et perçues par exercice, chapitre, nature et antenne ou opération

Ressources humaines

• Nombre d’agents ou d'ETP par collectivité ou par service mutualisé par exercice et par mois
• Masse salariale par collectivité / service mutualisé par exercice et par mois
• Nombre de jours d’absence par collectivité / service mutualisé par exercice et par mois

Services Techniques

• Nombre de bons de travaux / bons de prêt par commune ou territoire
• Nombre d’heures de travaux / bons de prêt par commune ou territoire
• Nombre d’heures par collectivité du tiers demandeur
• Nombre d’heures par collectivité d’affectation du patrimoine et en fonction du service exécutant (voirie, espaces verts …)

Action sociale

• Nombre d’agents ou d'ETP par collectivité ou par service mutualisé par exercice et par mois
• Masse salariale par collectivité / service mutualisé par exercice et par mois
• Nombre de jours d’absence par collectivité / service mutualisé par exercice et par mois

Services à la population

• Nombre d’usagers en fonction de la ville d’origine
• Montant des factures aux foyers en fonction de la ville d’origine

À lire sur le même sujet : 6 exemples de tableaux de bord pour piloter votre collectivité.

Nous espérons que ce bref exposé des enjeux de la mutualisation des services vous a plu. Le sujet est éminemment complexe et nécessiterait des centaines de pages pour être traité. Nous avons volontairement choisi de ne pas traiter les sujets de la dé-mutualisation des services et des enjeux politiques, qui seront abordés dans de prochains articles.

Si vous avez aimé cet article, n'hésitez pas à découvrir notre solution Manty Décision, ou à contacter un chargé d'affaires pour en parler de vive voix, et voir comment Manty peut améliorer et accélérer le pilotage de votre collectivité.

Lucie-Anna Oddon

Consultante secteur public

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